Astăzi, 03 octombrie 2023, Curtea Constituțională a declarat neconstituțională interdicția de a candida la alegeri, aplicată unor persoane asociate partidelor politice declarate neconstituționale.
La originea cauzei se află sesizarea privind controlul constituționalității articolului 16 alin. (2) lit. e) din Codul electoral, depusă de Marina Tauber, Vadim Fotescu, Petru Jardan, Reghina Apostolova și Denis Ulanov, deputați în Parlamentul Republicii Moldova.
Dispozițiile contestate le interzic să candideze la alegeri persoanelor care, la data pronunțării hotărârii Curții Constituționale privind declararea neconstituționalității unui partid politic, dețineau calitatea de membru al organului executiv al partidului politic declarat neconstituțional, precum și persoanelor care ocupau funcții elective din partea partidului politic declarat neconstituțional, pe o perioadă de 5 ani de la data pronunțării hotărârii Curții Constituționale.
Autorii sesizării au menționat că dispozițiile contestate contravin articolelor 1 alin. (3) (preeminența dreptului), 2 (suveranitatea și puterea de stat), 5 (democrația și pluralismul politic), 16 (egalitatea), 21 (prezumția nevinovăției), 22 (neretroactivitatea legii), 32 (libertatea opiniei și a exprimării), 38 (dreptul de vot și dreptul de a fi ales), 39 (dreptul la administrare), 41 (libertatea partidelor și a altor organizații social-politice) și 54 (restrângerea exercițiului unor drepturi sau al unor libertăți) din Constituție.
Analiza Curții
Din analiza condițiilor de admisibilitate a unei sesizări, Curtea a constatat incidența dreptului de a candida la alegeri, garantat de articolul 38 din Constituție, și a decis să analizeze proporționalitatea acestei măsuri din perspectiva articolului 54.
Calitatea legii. Din textul contestat rezultă că interdicția de a candida la alegeri este aplicabilă față de două categorii de persoane: membrii organului executiv al partidului și persoanele care au ocupat funcții elective din partea partidului declarat neconstituțional.
Referitor la prima categorie, Curtea a constatat că legislația națională prevede că fiecare partid politic este obligat să dispună de foruri de conducere (adunarea generală a membrilor sau a delegaților partidului) și de organe executive. Acestea funcționează atât la nivelul central de conducere a partidului, cât şi la nivelul organizaţiilor teritoriale ale acestuia. De asemenea, statutul partidelor politice trebuie să prevadă în mod obligatoriu organele executive ale partidului, procedura de alegere a acestora, modul de activitate şi împuternicirile lor (a se vedea articolele 13 alin. (1) lit. h) și 14 alin. (2) din Legea privind partidele politice nr. 294 din 21 decembrie 2007). Având în vedere aceste reglementări, Curtea nu a considerat că ar putea apărea dificultăți la înțelegerea noțiunii „membrii organului executiv al partidului”. Pornind de la caracterul general al textului în discuție, precum şi de la regula de interpretare potrivit căreia unde legea nu distinge, nici interpretul nu trebuie să distingă, Curtea a ajuns la concluzia că legislatorul a avut în vedere atât membrii organului executiv central al partidului, cât și membrii organelor executive locale.
Referitor la cea de-a doua categorie, Curtea consideră că textul „persoană care ocupa funcții elective din partea partidului” poate fi înțeles în sensul său obișnuit, ca având în vedere funcții care pot fi ocupate prin alegeri: deputați în Parlament, Președintele Republicii Moldova, primari, consilieri din autoritățile publice locale (a se vedea ACC nr. 2 din 27 iulie 2023, § 20).
De asemenea, durata interdicției este clară. Astfel, membrul organului executiv al partidului sau persoana care a ocupat o funcție electivă din partea partidului nu poate candida la alegeri timp de cinci ani de la data pronunțării hotărârii Curții Constituționale prin care a fost declarat neconstituțional partidul în discuție. Prin urmare, Curtea a conchis că dispozițiile contestate corespund exigențelor calității legii.
Existența unui scop legitim și legătura rațională dintre acesta și prevederea contestată. Deși nimic din Hotărârea Curții Constituționale nr. 10 din 19 iunie 2023 nu sugerează că Parlamentul are o obligație de a impune măsuri restrictive în privința drepturilor electorale ale membrilor partidului declarat neconstituțional, Curtea admite că dispozițiile contestate pot realiza mai multe scopuri legitime menționate în articolul 54 alin. (2) din Constituție (e.g., protecția securităţii naţionale, a integrităţii teritoriale, a ordinii publice, a drepturilor, libertăţilor şi demnităţii altor persoane) și că există o legătură rațională între aceste scopuri și prevederea contestată.
Existenţa unui echilibru corect între principiile concurente. Curtea a reținut că, în Avizul consultativ din 8 aprilie 2022 pentru Curtea Supremă Administrativă a Lituaniei, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a notat că la aprecierea proporționalității unei măsuri generale care restricționează exerciţiul dreptului de a candida pentru ocuparea unei funcții elective, trebuie analizate următoarele chestiuni: dacă durata restricției este limitată în timp sau dacă există posibilitatea de a solicita reexaminarea acesteia; dacă restricția se aplică pe baza unor criterii obiective; dacă procedura de aplicare a restricției este însoțită de suficiente garanții apte să asigure protecția împotriva arbitrariului.
(a) Dacă durata restricției este limitată în timp sau dacă există posibilitatea de a solicita reexaminarea acesteia. Curtea a observat că interdicția de a candida este limitată în timp. Persoanele care intră sub incidența acesteia nu au dreptul să candideze la funcții elective timp de cinci ani de la pronunțarea hotărârii Curții Constituționale cu privire la declararea neconstituționalității partidului din care făceau parte.
Referitor la argumentul autorilor că legislatorul nu a motivat majorarea duratei interdicției de la trei ani la cinci ani, Curtea a notat că competența Parlamentului de a stabili durata unei interdicții nu este una nelimitată. Pentru că această măsură implică limitări substanțiale ale dreptului constituțional de a candida la alegeri, Curtea a reţinut că Parlamentul trebuie să aducă motive convingătoare atunci când stabilește durata unei interdicții, ca și atunci când decide să majoreze durata acesteia. Parlamentul trebuie să justifice în ce măsură durata interdicției stabilite este aptă să urmărească scopurile legitime ale acesteia.
Această obligație a Parlamentului rezultă din obligaţia constituțională generală a autorităţilor de a-şi motiva propriile decizii, care poate fi dedusă din articolul 54 din Constituţie şi din standardele constituționalismului european, dictate de cultura justificării, în care fiecare exercițiu al puterii trebuie justificat (a se vedea, mutatis mutandis, HCC nr. 15 din 28 aprilie 2021, § 42).
În această cauză, Curtea a observat că în versiunea inițială a proiectului de lege din 10 iulie 2023 prin care a fost introdusă norma contestată, autorii proiectului au stabilit că interdicția se va aplica pentru o perioadă de trei ani de la data pronunțării Hotărârii Curții Constituționale. Această durată a interdicției a fost votată în prima lectură pe 14 iulie 2023. Totuși, la 31 iulie 2023, doi deputați din Parlament au înregistrat amendamente în care au propus majorarea duratei interdicției de la trei ani la cinci ani. Amendamentele nu a fost însoțite de vreo motivare. În aceeași zi, Comisia juridică, numiri și imunități a acceptat modificarea propusă și a întocmit un raport asupra proiectului de lege, pe care l-a prezentat plenului Parlamentului. În aceeași zi, proiectul de lege, care includea deja majorarea duratei interdicției, a fost votat în a doua lectură. Astfel, Curtea a constatat că legislatorul a majorat durata interdicției contestate în lipsa unei justificări obiective.
(b) Dacă restricția s-a aplicat pe baza unor criterii obiective. În jurisprudența sa, Curtea Europeană a notat că articolul 3 din Protocolul nr. 1 la Convenție nu exclude situațiile în care domeniul de aplicare și condițiile unei măsuri restrictive pot fi stabilite în detaliu de către legislator, lăsându-le instanțelor de drept comun sarcina de a verifica dacă o anumită persoană aparține categoriei sau grupului reglementat de legea în discuție (Ždanoka v. Letonia, § 125).
În acest context, Curtea a reținut că trebuie făcută o distincție clară între partidul politic care a fost declarat neconstituțional și drepturile membrilor acestui partid. Interzicerea partidului nu este de natură să afecteze în mod direct drepturile fundamentale ale tuturor acestor cetățeni. Astfel, restricțiile trebuie să se bazeze pe criterii obiective care să aibă în vedere rolul jucat de candidat la acțiunile pentru care partidul politic din care făcea parte a fost declarat neconstituțional.
De exemplu, în cauza Ždanoka v. Letonia [MC], Partidul Comunist leton, în care reclamanta ocupa o funcție de conducere, a fost declarat neconstituțional pentru că a participat la organizarea unei lovituri de stat, după declararea independenţei Letoniei. La patru ani de la interzicerea partidului, a fost adoptată o lege care le interzicea persoanelor să candideze la alegeri dacă autoritățile au stabilit, printr-o hotărâre judecătorească definitivă, că au participat activ la organizarea loviturii de stat. Reclamanta a solicitat să fie înregistrată în calitate de candidat la alegerile parlamentare, însă cererea i-a fost respinsă pentru că anterior autoritățile au constatat, într-o procedură judiciară separată finalizată, că a participat activ la lovitura de stat organizată de Partidul Comunist leton. În acel caz, Curtea Europeană nu a constatat încălcarea dreptului de a candida la alegeri, deoarece restricția îi privea doar pe cei care „au participat activ” la activitățile partidului la momentul faptelor. Curtea a reținut că acest fapt confirmă că legiuitorul a făcut distincția clară între diferitele forme de implicare în activitatea partidului a foștilor săi membri. De asemenea, legea le permitea persoanelor afectate să pună în discuție, în fața unui tribunal, încadrarea lor în categoriile de persoane definite de legislator. Curtea Europeană a considerat că legea era clară și precisă în definirea categoriei de persoane care cad sub incidența ei și, de asemenea, era suficient de flexibilă pentru a le permite instanțelor de drept comun să examineze dacă o anumită persoană aparținea sau nu acestei categorii. În concluzie, Curtea a reținut că legea în discuție avea un grad suficient de individualizare, așa cum îl impune articolul 3 din Protocolul nr. 1 (a se vedea §§ 126-128).
De asemenea, în cauza Etxeberria și alții v. Spania, 30 iunie 2009, cererile reclamanților de a participa la alegeri au fost anulate, prin hotărâri judecătorești definitive, pentru că autoritățile au constatat că reclamanții au continuat activitățile partidelor politice declarate ilegale. Curtea Europeană nu a constatat încălcarea dreptului de a candida la alegeri, de vreme ce legea care permitea anularea înregistrării le putea fi aplicată doar candidaților care au legături puternice și dovedite cu partidele politice declarate ilegale. Curtea a observat că autoritățile au luat deciziile de excludere a candidaturilor pe o bază individuală și instanțele interne au constatat fără echivoc o legătură cu partidele politice declarate ilegale după o audiere în timpul căreia grupurile au putut formula observații (a se vedea §§ 52-56).
Pe de altă parte, în cauza Sadak și alții v. Turcia (nr. 2), 11 iunie 2002, Curtea Europeană a constatat încălcarea dreptului de a exercita mandatul de deputat, deoarece legislația națională prevedea un sistem de anulare automată a mandatului parlamentar în cazul declarării neconstituționalității partidului și că acest mecanism nu avea în vedere activitățile politice personale ale reclamanților. Curtea a notat că severitatea acestei măsuri a fost extremă, de vreme ce i-a împiedicat pe reclamanți să se implice în activitățile lor politice și să-și continue mandatul. În concluzie, Curtea Europeană a reținut că întreruperea mandatului reclamanților nu a fost proporțională cu scopul legitim invocat de autorități și că această măsură a fost incompatibilă cu însăși substanța dreptului persoanei de a fi aleasă și de a-și exercita mandatul pe baza articolului 3 din Protocolul nr. 1 și a încălcat puterea suverană a electoratului care i-a ales ca membri ai parlamentului (a se vedea §§ 36-40). Curtea Europeană a ajuns la concluzii similare în cauzele Silay v. Turcia, 5 aprilie 2007, §§ 30-34; Ilicak v. Turcia, 5 aprilie 2007, §§ 33-37; Kavakçi v. Turcia, 5 aprilie 2007, §§ 44-47; Sobaci v. Turcia, 29 noiembrie 2007, §§ 29-33; Partidul pentru o Societate Democratică (DTP) și alții v. Turcia, 12 ianuarie 2016, §§ 122-127.
În această cauză, interdicția de a candida se aplică în funcție de exercitarea unei funcții de către candidați în cadrul partidului declarat neconstituțional, i.e. de membru al organului executiv al partidului sau de persoană care a ocupat o funcție electivă din partea partidului la momentul declarării neconstituționalității partidului. Curtea nu a considerat că acest criteriu utilizat de legislator pentru a le interzice persoanelor să candideze este unul obiectiv.
Curtea a admis că în cazul în care un partid este declarat neconstituțional, pot exista prezumții cu privire la răspunderea persoanelor care dețineau funcții în cadrul partidului în discuție, mai cu seamă a celor care dețineau funcții de conducere. Totuși, problema pusă în discuție în această sesizare a fost dacă asemenea prezumții generale erau suficiente pentru a le interzice persoanelor care cad sub incidența lor să candideze la alegeri, având în vedere cariera politică a acestora. Curtea a observat că legislatorul a limitat domeniul de aplicare a acestei prezumții doar la candidații care dețineau unele funcții la momentul declarării neconstituționalității partidului. Acest fapt presupune intenția legislatorului de a asocia, în mod automat, persoanele cu faptele pentru care partidul a fost declarat neconstituțional.
Curtea a reținut că asemenea prezumții generale, bazate doar pe funcția deținută în partid, nu au în vedere contribuția individuală a candidatului la faptele pentru care partidul a fost declarat neconstituțional. De exemplu, în cazul membrilor organului executiv central al partidului declarat neconstituțional, Curtea a recunoscut că această categorie de persoane este implicată în procesul de luare a deciziilor în partid și că în cazul declarării neconstituționalității partidului, legislatorul ar putea avea un interes legitim să le stabilească anumite interdicții, precum interdicția de a candida la alegeri. Totuși, legislatorul trebuie să aibă în vedere că pot exista situații în care unii membri minoritari ai organului executiv central al partidului s-ar putea disocia de acțiunile partidului până la declararea neconstituționalității partidului sau că unii membri ai organului executiv al partidului nu au participat la luarea unor decizii imputate ulterior la declararea neconstituționalității partidului. În aceste situații, norma contestată nu face deosebire între membrii organului executiv central al partidului care au participat activ la faptele pentru care partidul a fost declarat neconstituțional, cei care au avut un rol neutru, nesemnificativ sau nu au avut niciun rol și cei care s-au disociat de acțiunile partidului. Această situație este valabilă și în cazul persoanelor care au ocupat funcții elective din partea partidului. Astfel, norma contestată nu permite luarea unor decizii individualizate și consideră că un grup întreg este responsabil, în mod colectiv, de încălcările care au condus la declararea neconstituționalității partidului.
În jurisprudența sa, Curtea Europeană a criticat interdicțiile formulate în termeni absoluți și la modul general, care nu prevăd excepții, fiind aplicate în mod automat. Curtea Europeană a subliniat necesitatea de a „individualiza” restrângerea exercițiului drepturilor electorale și de a ține cont de comportamentul real al indivizilor, mai curând, decât de o amenințare percepută pe care o reprezintă un grup de persoane (a se vedea Kara-Murza v. Federația Rusă, 4 octombrie 2022, §§ 48-50).
Mai mult, Curtea a observat că durata interdicției este fixă în cazul ambelor categorii de persoane vizate și nu are în vedere gradul contribuției fiecărei persoane la faptele pentru care partidul a fost declarat neconstituțional. Astfel, persoanelor care au contribuit în mod nesemnificativ la faptele pentru care partidul a fost declarat neconstituțional li se va aplica o interdicție de aceeași durată ca în cazul persoanelor care au contribuit activ sau care au avut un rol determinant la faptele imputate partidului. Curtea a reținut că această abordare ar putea conduce la aplicarea interdicției în mod disproporționat față de comportamentul candidatului. Prin urmare, Curtea a constatat că interdicția contestată nu are la bază criterii obiective, este una generală și nu este sensibilă la circumstanțele particulare.
(c) Dacă procedura de aplicare a restricției este însoțită de suficiente garanții apte să asigure o protecție împotriva arbitrariului. Procedura care conduce la aplicarea unei asemenea interdicții într-un caz individual trebuie însoțită de suficiente garanții apte să asigure respectarea statului de drept și protecția împotriva arbitrarului. Această procedură trebuie să se desfășoare în fața unei autorități independente care să audieze persoana vizată și să adopte o decizie motivată (a se vedea § 96 din Avizul consultativ al Curții Europene a Drepturilor Omului din 8 aprilie 2022).
În această cauză, interdicția de a fi ales operează de drept, nefiind necesară o hotărâre a instanței de judecată în acest sens. Per a contrario, în cauza Ždanoka v. Letonia [MC], §§ 37-49 și 127, a fost adoptată o lege care le interzicea persoanelor să candideze la alegeri dacă autoritățile au stabilit, printr-o decizie judecătorească definitivă, că acestea au participat activ la organizarea loviturii de stat. Reclamanta a solicitat să fie înregistrată în calitate de candidat la alegerile parlamentare, însă cererea i-a fost refuzată, pentru că anterior autoritățile au constatat, într-o procedură judiciară separată finalizată, că a participat activ la lovitura de stat organizată de Partidul Comunist al Letoniei. De asemenea, în cauza Miniscalco v. Italia, 17 iunie 2021, § 97, Curtea Europeană a constatat că interdicția impusă reclamantului de a candida la alegerile regionale este însoțită de garanții. Mai presus de toate, această interdicție avea drept condiție prealabilă existența unei condamnări penale definitive prevăzute pentru un anumit număr de infracțiuni grave strict definite de lege. Măsura atacată nu se aplica tuturor persoanelor condamnate numai din cauza unei condamnări, ci unei categorii predefinite de persoane și în funcție de natura infracțiunilor comise.
În plus, Curtea a observat că procedura de înregistrare a concurenților electorali se desfășoară pe baza actelor prezentate de candidați. În funcție de respectarea cerințelor stabilite de lege, autoritatea electorală fie înregistrează, fie refuză înregistrarea candidaților. Această procedură nu este contradictorie, în care o autoritate a statului să-i solicite organului electoral să refuze înregistrarea candidatului în legătură cu rolul acestuia la comiterea faptelor pentru care partidul din care face parte a fost declarat neconstituțional, iar candidatul să solicite respingerea acestui demers. Această carență le permite organelor electorale să refuze în mod automat înregistrarea candidaților care cad sub incidența interdicției contestate, fără a aprecia în mod individual rolul candidatului la comiterea faptelor pentru care partidul din care face parte a fost declarat neconstituțional. De asemenea, până la adoptarea deciziei de către organul electoral, legea nu-i garantează candidatului dreptul de a fi ascultat, de a prezenta probe și de a fi reprezentat de un avocat.
Potrivit jurisprudenței Curții Europene, nu constituie o încălcare a Convenției Europene dacă deficiențele structurale sau procedurale identificate în cadrul procedurii în fața unei autorități administrative sunt remediate în cadrul controlului ulterior efectuat de o autoritate judiciară care are competență deplină (a se vedea, mutatis mutandis, Čivinskaitė v. Lituania, 15 septembrie 2020, § 114).
Totuși, Curtea a observat că în cazul contestării în fața instanței de judecată a refuzului organului electoral de a înregistra candidatul dispozițiile contestate îi obligă pe judecători să aplice o analiză formalistă, prin care ar trebui să verifice doar apartenența persoanei la cele două categorii de funcții menționate de lege, fiind lipsiți de posibilitatea de a analiza rolul candidaților și contribuția acestora la faptele pentru care partidul a fost declarat neconstituțional. Astfel, chiar dacă candidații ar prezenta probe care ar demonstra că nu au contribuit în niciun fel la faptele în discuție sau chiar că s-au disociat de acțiunile partidului, judecătorii nu ar putea să le aibă în vedere dacă constată că persoana cade sub incidența categoriilor menționate de lege.
Prin urmare, Curtea a constatat că dispozițiile constate nu asigură un remediu efectiv împotriva eventualelor decizii ale organelor electorale bazate pe acest motiv de respingere a înregistrării candidaților la alegeri și nu sunt însoțite de suficiente garanții apte să asigure o protecție împotriva arbitrariului.
Hotărârea Curții:
Pornind de la argumentele invocate, Curtea a admis sesizarea depusă de dna Marina Tauber, dl Vadim Fotescu, dl Petru Jardan, dna Reghina Apostolova și dl Denis Ulanov, deputați în Parlamentul Republicii Moldova.
Curtea a declarat neconstituțional articolul 16 alin. (2) lit. e) din Codul electoral.
Această hotărâre este definitivă, nu poate fi supusă niciunei căi de atac, intră în vigoare la data adoptării şi se publică în Monitorul Oficial al Republicii Moldova.