Luni, 13 aprilie 2020, Curtea Constituțională a pronunțat Hotărârea nr. 10 pentru controlul constituționalității unor prevederi din Legea nr. 56 din 2 aprilie 2020 privind instituirea unor măsuri de susţinere a cetăţenilor şi a activităţii de întreprinzător în perioada stării de urgenţă şi modificarea unor acte normative (sesizările nr. 49a/2020, nr. 51a/2020, nr. 52a/2020 și nr. 53a/2020). Ședința Curții a avut loc cu respectarea măsurilor de prevenire a răspândirii cazurilor de infecție cu COVID-19.
Circumstanțele cauzei
La originea cauzei se află sesizările depuse de dnii Sergiu Litvinenco, Veronica Roșca, Andrian Candu, Serghei Sîrbu, Dinu Plîngău și Alexandr Oleinic, deputați în Parlamentul Republicii Moldova.
Autorii sesizărilor au pretins că procedura angajării răspunderii Guvernului din data de 2 aprilie 2020 a fost viciată, deoarece ședința legislativului nu a avut loc din lipsă de cvorum și Guvernul nu a prezentat proiectul de lege în fața Parlamentului. De asemenea, autorii sesizărilor au menționat că prevederile contestate din Legea nr. 56 din 2 aprilie 2020 asupra căreia Guvernul și-a angajat răspunderea nu corespund exigențelor stabilite prin Hotărârea Curții Constituționale nr. 5 din 2 martie 2016. Prin urmare, autorii au invocat neconstituționalitatea normelor contestate în raport cu dispozițiile articolelor 60 și 1061 din Constituție.
Analiza Curții
Cu privire la contestarea parțială a Legii nr. 56 din 2 aprilie 2020, Curtea a reținut că argumentele autorilor sesizărilor se referă la încălcarea procedurii de angajare a răspunderii Guvernului asupra Legii în discuție. Aceste argumentele sunt valabile nu doar pentru prevederile contestate, ci și pentru întreaga Lege nr. 56 din 2 aprilie 2020, deoarece o pretinsă încălcare a procedurii de angajare a răspunderii Guvernului produce efecte asupra întregii Legi. Prin urmare, Curtea a considerat necesar să examineze constituționalitatea Legii nr. 56 din 2 aprilie 2020 în întregime.
Cu privire la adoptarea Legii nr. 56 din 2 aprilie 2020 în conformitate cu procedura angajării răspunderii Guvernului, așa cum prevede articolul 1061 din Constituție, și cu privire la conformitatea procedurii adoptării Legii în discuție cu principiul separației și colaborării puterilor în stat, așa cum pretinde articolul 6 din Constituție, Curtea a reținut următoarele.
Curtea a notat că dispozițiile articolului 1061 din Constituție scot în evidență patru etape ale procedurii de angajare a răspunderii Guvernului.
La prima etapă, Guvernul trebuie să adopte o hotărâre prin care își angajează răspunderea asupra unui program, unei declaraţii de politică generală sau unui proiect de lege. În acest context, Curtea a reținut că Guvernul trebuie să publice în Monitorul Oficial atât hotărârea de angajare a răspunderii, cât și textul integral al proiectelor de legi ce constituie obiectul acestei proceduri (HCC nr. 28 din 22 decembrie 2011, § 66; DCC nr. 77 din 12 octombrie 2016, § 29).
La a doua etapă, reprezentantul Guvernului trebuie să prezinte programul, declaraţia de politică generală sau proiectul de lege în fața Parlamentului. Textul „în fața Parlamentului” de la articolul 1061 alin. (1) din Constituție presupune prezentarea în şedinţa plenară a Parlamentului a documentului asupra căruia Guvernul și-a angajat răspunderea. Etapa prezentării inițiativei Guvernului în fața Parlamentului este centrală și indispensabilă procedurii de angajare a răspunderii, deoarece de la finalizarea prezentării începe să curgă termenul de trei zile pentru depunerea moțiunii de cenzură împotriva Guvernului, iar în lipsa acesteia, termenul pentru dobândirea caracterului „adoptat” în cazul proiectelor de lege sau „obligatoriu” în cazul programului sau declarației de politică generală.
A treia etapă este rezervată posibilității depunerii moțiunii de cenzură. Curtea a reținut că moțiunea de cenzură reprezintă instrumentul principal de exercitare a controlului parlamentar în contextul angajării răspunderii Guvernului. Constituția îi permite Guvernului să-și angajeze răspunderea în fața Parlamentului cu condiția ca după prezentarea hotărârii de angajare a răspunderii în plenul Parlamentului, deputații să aibă posibilitatea de a depune moțiune de cenzură. Din articolul 1061 alin. (2) din Constituție rezultă că moțiunea de cenzură poate fi depusă în termen de trei zile după prezentarea în fața Parlamentului a programului, declarației de politică generală sau proiectului de lege de către reprezentantul Guvernului. Termenul de trei zile pentru depunerea moțiunii curge din momentul prezentării în plenul Parlamentului a proiectului de lege asupra căruia Guvernul își angajează răspunderea (HCC nr. 25 din 29 octombrie 2019, § 62; HCC nr. 28 din 22 decembrie 2011, § 57). Prin urmare, dacă Guvernul nu și-a prezentat, de facto, hotărârea prin care își angajează răspunderea în fața Parlamentului, moțiunea de cenzură nu poate fi depusă. Așadar, această etapă depinde în totalitate de realizarea etapei precedente.
Pentru cea de-a patra, etapă Constituția prevede două scenarii. Primul caz se referă la situația în care parlamentarii au depus o moțiune de cenzură și aceasta a fost votată de majoritatea deputaților aleși. În acest caz, articolul 1061 alin. (2) din Constituție prevede că Guvernul este demis. Al doilea caz se referă la situația în care nu a fost depusă nicio moțiune de cenzură sau în care aceasta a eșuat din diferite motive. În acest caz, articolul 1061 alin. (3) din Constituție prevede că proiectul de lege prezentat se consideră adoptat, iar programul sau declaraţia de politică generală devine obligatorie pentru Guvern.
Curtea a reținut că respectarea procedurilor constituționale ale angajării răspunderii Guvernului presupune îndeplinirea graduală a etapelor menționate supra.
Curtea a observat că autorii sesizărilor au invocat faptul că la angajarea răspunderii Guvernului asupra Legii nr. 56 din 2 aprilie 2020 nu a fost respectată cea de-a doua etapă care prevede obligația prezentării proiectului de lege în fața Parlamentului.
Pe de o parte, Curtea a constatat că prin Hotărârea nr. 213 din 1 aprilie 2020, Guvernul a declanșat procedura angajării răspunderii asupra proiectului de lege. Acesta a fost înregistrat în Secretariatul Parlamentului și în ziua în care s-a convocat ședința Parlamentului. Prim-ministrul Republicii Moldova se afla în sala de ședințe a legislativului, fiind pregătit să le prezinte deputaților proiectul de lege. Astfel, Curtea a considerat că Guvernul a întreprins toate acțiunile necesare pentru a putea prezenta proiectul de lege în fața Parlamentului, așa cum o impune articolul 1061 alin. (1) din Constituție.
Pe de altă parte, Curtea a observat că Parlamentul a fost convocat în ședință plenară, însă prezentarea proiectului de lege de către reprezentantul Guvernului în fața Parlamentului nu a fost posibilă, pentru că ședința nu a fost deliberativă.
În primul rând, Curtea a reținut că Legea nr. 56 din 2 aprilie 2020 a fost considerată adoptată de către Parlament chiar dacă ședința plenară a Parlamentului din 2 aprilie 2020 a eșuat. Curtea a reiterat că termenul de trei zile din articolul 1061 alin. (2) din Constituție curge de la data prezentării proiectului de lege în fața Parlamentului și acest termen este stabilit pentru depunerea moțiunii de cenzură și, implicit, pentru dobândirea caracterului de „text adoptat” al proiectelor de lege în cazul nedepunerii în acest termen. Acest termen nu începe să curgă decât după prezentarea de facto a proiectului de lege în ședința plenară a Parlamentului. Prin urmare, Parlamentul putea să convoace o nouă ședință plenară pentru ca Guvernul să poată prezenta proiectul de lege în cadrul angajării răspunderii. În această cauză, Curtea a observat că procedura în discuție nu a avut loc. Curtea a reținut că, în speță, neîntrunirea cvorumului necesar constituie o tentativă eșuată a angajării răspunderii Guvernului asupra unui proiect de lege în fața Parlamentului.
În al doilea rând, textul „în fața Parlamentului” de la articolul 1061 alin. (1) din Constituție presupune că proiectul de lege asupra căruia Guvernului și-a angajat răspunderea trebuie prezentat obligatoriu în şedinţa plenară a Parlamentului. În prezenta cauză, proiectul de lege asupra căruia Guvernul și-a angajat răspunderea nu a fost prezentat în ședința plenară a Parlamentului. Cu privire la acest aspect, Curtea a reiterat jurisprudența sa în care a notat că neprezentarea acestui act politic de angajare a răspunderii în şedinţa plenară nu corespunde exigențelor constituţionale privind angajarea răspunderii „în faţa” Parlamentului (HCC nr. 25 din 29 octombrie 2019, § 62; HCC nr. 28 din 22 decembrie 2011, § 56).
Curtea a notat că Constituția nu stabilește nicio excepție de la obligativitatea prezentării angajării răspunderii asupra unui proiect de lege în şedinţa plenară. Desfășurarea ședinței plenare este obligatorie și în cazul în care Parlamentul nu se află în sesiune ordinară, în afara sesiunilor parlamentare procedura angajării răspunderii Guvernului fiind condiționată de convocarea unei sesiuni extraordinare sau speciale (HCC nr. 25 din 29 octombrie 2019, § 62; HCC nr. 28 din 22 decembrie 2011, § 57). A fortiori, prezentarea proiectului de lege este obligatorie atunci când Parlamentul se află în sesiune ordinară. Acest fapt este valabil și în situația în care este declarată starea de urgență. Curtea notează că Legea Fundamentală interzice expres, prin articolul 85 alin. (4), dizolvarea Parlamentul în timpul stării de urgență, aceasta fiind una din garanțiile constituționale ale controlului parlamentar asupra executivului în situații excepționale. În viziunea Comisiei de la Veneția, Parlamentul exercită un control foarte important asupra punerii în aplicare a stării de urgență, care ar înceta dacă Parlamentul ar fi dizolvat (Opinia nr. 838/2016, CDL-AD(2016)006, § 64).
În al treilea rând, Curtea a reținut că prin faptul că ședința plenară nu s-a desfășurat și prin faptul că Guvernului nu i-a fost acordată posibilitatea de a prezenta proiectul de lege în fața Parlamentului, legislativul a făcut imposibilă depunerea moțiunii de cenzură în cadrul unei asemenea proceduri excepționale. Prin acest fapt, Parlamentul a făcut imposibil controlul parlamentar asupra procedurii angajării răspunderii. Curtea a reiterat că procedura angajării răspunderii Guvernului nu exclude şi nu poate fi folosită pentru a exclude controlul parlamentar prin iniţierea unei moţiuni de cenzură (HCC nr. 28 din 22 decembrie 2011, § 58). Curtea a menționat că posibilitatea înaintării moțiunii de cenzură reprezintă instrumentul principal de exercitare a controlului parlamentar în contextul angajării răspunderii Guvernului, de la care Parlamentul nu poate renunța prin neacordarea posibilității Guvernului de a-și angaja răspunderea în ședință plenară.
Ţinând cont de jurisprudenţa sa anterioară, Curtea a reiterat că angajarea răspunderii Guvernului nu poate împiedica Parlamentul să-și îndeplinească rolul său de unica autoritate legiuitoare, pentru că procedura asumării răspunderii de către Guvern se derulează în faţa Parlamentului şi se desfăşoară sub supravegherea şi sub controlul său (HCC nr. 25 din 29 octombrie 2019, § 63; HCC nr. 5 din 02 martie 2016, § 29; HCC nr. 11 din 13 mai 2015, § 56). Acceptarea ideii potrivit căreia Guvernul îşi poate angaja răspunderea asupra unui proiect de lege în mod discreţionar, oricând şi în orice condiţii, ar echivala cu transformarea acestei autorităţi într-o autoritate publică legiuitoare, concurentă cu Parlamentul (HCC nr. 25 din 29 octombrie 2019, § 58; HCC nr. 11 din 13 mai 2015, § 57).
Așadar, Curtea a reținut că Legea nr. 56 din 2 aprilie 2020 privind instituirea unor măsuri de susţinere a cetăţenilor şi a activităţii de întreprinzător în perioada stării de urgenţă şi modificarea unor acte normative a fost adoptată cu încălcarea procedurilor constituționale și contravine articolelor 6 și 1061 din Constituție.
Date fiind încălcările constatate, Curtea a reținut că examinarea constituționalității Legii nr. 56 din 2 aprilie 2020 sub aspectul celorlalte argumente ale autorilor sesizărilor nu mai este necesară.
Hotărârea Curții:
Pornind de la argumentele invocate, Curtea a admis sesizările depuse de către dl Sergiu Litvinenco și dna Veronica Roșca (sesizarea nr. 49a/2020), de către dnii Andrian Candu și Serghei Sîrbu (sesizarea nr. 51a/2020), de către dl Dinu Plîngău (sesizarea nr. 52a/2020) și de către dl Alexandr Oleinic (sesizarea nr. 53a/2020).
Curtea a declarat neconstituțională Legea nr. 56 din 2 aprilie 2020 privind instituirea unor măsuri de susţinere a cetăţenilor şi a activităţii de întreprinzător în perioada stării de urgenţă şi modificarea unor acte normative, ca fiind adoptată cu încălcarea procedurii constituționale de angajare a răspunderii Guvernului.
Această hotărâre este definitivă, nu poate fi supusă niciunei căi de atac, intră în vigoare la data adoptării şi se publică în Monitorul Oficial al Republicii Moldova.
Textul integral al hotărârii va fi disponibil pe pagina web a Curţii Constituţionale http://www.constcourt.md/